Αθήνα 9.9.2010, 10:32

Το θέμα της αλλαγής σχολικού περιβάλλοντος μαθητών της Δευτεροβάθμιας Εκπαίδευσης ως παιδαγωγικό μέτρο για τον έλεγχο της συμπεριφοράς τους στο χώρο του σχολείου, θίγει σε επιστολή του προς τον Μ. Κοντογιάννη, Ειδικό Γραμματέα πρωτοβάθμιας και δευτεροβάθμιας εκπαίδευσης του υπουργείου Παιδείας, ο Βοηθός Συνήγορος του Πολίτηγια τα Δικαιώματα του Παιδιού Βάθμιας Γιώργος Μόσχος.

Σημειώνεται ότι ο ΣτΠ έχει ερευνήσει σειρά υποθέσεων με θέμα την αλλαγή σχολικού περιβάλλοντος μαθητών της Δευτεροβάθμιας Εκπαίδευσης ως παιδαγωγικό μέτρο για τον έλεγχο της συμπεριφοράς τους στο χώρο του σχολείου. Με το πλεονέκτημα της εμπειρίας, κάνει συγκεκριμένες διαπιστώσεις και μια σειρά προτάσεων.

* Ακολουθεί το πλήρες κείμενο της επιστολής.

Προς
Κύριο Μ. Κοντογιάννη
Ειδικό Γραμματέα Α/Βάθμιας και Β/Βάθμιας Εκπαίδευσης
Υπουργείο Παιδείας, Δια Βίου Μάθησης & Θρησκευμάτων
Ανδρ. Παπανδρέου 37
Μαρούσι, Τ.Κ. 151 80

Θέμα: Το μέτρο της αλλαγής σχολικού περιβάλλοντος στην Δευτεροβάθμια Εκπαίδευση

Αξιότιμε Κύριε Ειδικέ Γραμματέα,
Ο Συνήγορος του Πολίτη έχει ερευνήσει σειρά υποθέσεων με θέμα την αλλαγή σχολικού περιβάλλοντος μαθητών της Δευτεροβάθμιας Εκπαίδευσης ως παιδαγωγικό μέτρο για τον έλεγχο της συμπεριφοράς τους στο χώρο του σχολείου. Με αφορμή τις υποθέσεις αυτές, τις απαντήσεις εκ μέρους της διοίκησης και τις επικοινωνίες που έχει πραγματοποιήσει με εκπαιδευτικούς και μαθητές, προβαίνει στη σύνταξη του παρόντος, προκειμένου να αναδειχθεί ο προβληματισμός σχετικά με τη διαδικασία λήψης των σχετικών αποφάσεων, την αιτιολογία και την υλοποίηση του μέτρου αυτού.
Τα ζητήματα που ανέκυψαν αφορούν ιδίως τη διαδικασία λήψης της απόφασης για αλλαγή σχολικού περιβάλλοντος και την προσφυγή στο εν λόγω μέτρο, χωρίς να έχουν προηγουμένως εξαντληθεί άλλα παιδαγωγικά μέτρα για την αντιμετώπιση της συμπεριφοράς των μαθητών και την συμμόρφωσή τους.
Οι συμπεριφορές εξάλλου, εξαιτίας των οποίων επιβλήθηκε η ποινή της αλλαγής σχολικού περιβάλλοντος σε μαθητές, στις περιπτώσεις που απασχόλησαν το Συνήγορο του Πολίτη, σχετίζονται ιδίως με την εμφάνιση (λ.χ. σκουλαρίκι), τη χρήση απρεπών εκφράσεων προς καθηγητές (στο πλαίσιο φραστικής αντιδικίας ή αστεϊσμού), μαγνητοσκόπηση μέσω κινητού με ή χωρίς ανάρτηση στο διαδίκτυο, παράνομη πράξη που έλαβε χώρα εκτός του σχολείου (λ.χ. πρόκληση φθοράς σε αυτοκίνητο εκπαιδευτικού) ή άλλες ενέργειες που κρίθηκαν απρεπείς (λ.χ. αποχώρηση μαθητή από συγκέντρωση του σχολείου σε ένδειξη διαμαρτυρίας, λόγω απαξιωτικής συμπεριφοράς εκπαιδευτικού, κάπνισμα στον χώρο του σχολείου).
 
ΔΙΑΠΙΣΤΩΣΕΙΣ - ΕΦΑΡΜΟΓΗ ΝΟΜΟΘΕΤΙΚΟΥ ΠΛΑΙΣΙΟΥ
Από τη μελέτη των περιπτώσεων που έχουν τεθεί μέχρι σήμερα υπόψη του Συνηγόρου του Πολίτη χρήζουν ιδιαίτερης προσοχής τα ακόλουθα σημεία, σε συνάρτηση με τη νομοθεσία που διέπει την ποινή της αλλαγής σχολικού περιβάλλοντος:

Ι. Φύση της ποινής αλλαγής σχολικού περιβάλλοντος ως εκτελεστής πράξης της διοίκησης
Η επιβολή της ποινής της αλλαγής σχολικού περιβάλλοντος αποτελεί, με βάση την ισχύουσα νομοθεσία (άρθρ. 26 παρ. 3, 27, 28 παρ. 1 του Π.Δ. 104/1979), ένα από τα μέτρα που αποσκοπούν στη διατήρηση της αναγκαίας στο σχολείο πειθαρχίας και γενικά στην ομαλή λειτουργία του. Λόγω της σημασίας της και των άμεσων δυσμενών συνεπειών που συνεπάγεται σε βάρος τιμωρημένων μαθητών, έχει κριθεί ότι, αντίθετα με τα άλλα μέτρα εσωτερικής τάξης (π.χ. ωριαία αποβολή, επίπληξη κλ.π.) έχει εκτελεστό χαρακτήρα, προσβάλλεται στο δικαστήριο και ελέγχεται ακυρωτικά (βλ. ενδεικτικά ΣτΕ 1821/1989). Η πράξη επιβολής της ποινής αλλαγής σχολικού περιβάλλοντος είναι δυσμενής ατομική διοικητική πράξη συλλογικού οργάνου της κεντρικής ή και αποκεντρωμένης διοίκησης που εκδίδεται αυτεπαγγέλτως. Επομένως, υπόκειται στη διαδικασία έκδοσης που προβλέπεται για κάθε διοικητική πράξη και διέπεται από τις διατάξεις του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας (ΚΔΔ/σίας, Ν. 2690/1999, όπως τροποποιήθηκε και ισχύει), εφόσον δεν υπάρχουν ειδικότερες διατάξεις που να εφαρμόζονται. Ο έλεγχός της επίσης δεν διαφοροποιείται σε σχέση με αυτόν που ασκείται στις λοιπές πράξεις των διοικητικών οργάνων, αφού από τη φύση της παράγει δυσμενή έννομα αποτελέσματα, τα οποία εφαρμόζονται υποχρεωτικά στον αποδέκτη της.
Το γεγονός ωστόσο αυτό, που επιβεβαιώνεται από την πάγια νομολογία του ΣτΕ, φαίνεται να μην είναι γνωστό στα αρμόδια για την έκδοση των συναφών αποφάσεων όργανα του σχολείου. Είναι μάλιστα χαρακτηριστικό ότι η σχετική ενημέρωση εκ μέρους του Συνηγόρου του Πολίτη, στο πλαίσιο χειρισμού υποθέσεων, συναντά σχεδόν πάντα την έκπληξη και επιφυλακτικότητα (ακόμη και άρνηση) των εκπαιδευτικών, οι οποίοι αγνοούν τη δέσμευσή τους από τον Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας και θεωρούν ότι οι μόνες νομοθετικές προβλέψεις που τους αφορούν είναι εκείνες που απορρέουν από την εκπαιδευτική νομοθεσία. Ειδικότερα, οι εκπαιδευτικοί δεν φαίνεται να τελούν σε γνώση: α) της υποχρέωσης προηγούμενης ακρόασης, με τις εγγυήσεις του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, β) της νομοθετικής πρόβλεψης για ειδική και επαρκή αιτιολόγηση της απόφασης, αλλά και γ) της νομιμοποίησης (και αντίστοιχης υποχρέωσης) των προϊστάμενων φορέων για έλεγχο νομιμότητας της απόφασης του Συλλόγου Διδασκόντων. 

α) Προηγούμενη Ακρόαση
Σύμφωνα με το άρθρο 6 του ΚΔΔ/σίας: «1. Οι διοικητικές αρχές, πριν από κάθε ενέργεια ή μέτρο σε βάρος των δικαιωμάτων ή συμφερόντων συγκεκριμένου προσώπου, οφείλουν να καλούν τον ενδιαφερόμενο να εκφράσει τις απόψεις του, εγγράφως ή προφορικώς, ως προς τα σχετικά ζητήματα. 2. Η κλήση προς ακρόαση είναι έγγραφη, αναφέρει τον τόπο, την ημέρα και την ώρα της ακρόασης, προσδιορίζει δε το αντικείμενο του μέτρου ή της ενέργειας. Η κλήση κοινοποιείται στον ενδιαφερόμενο πέντε (5) πλήρεις ημέρες πριν από την ημέρα της ακρόασης. Ο ενδιαφερόμενος έχει το δικαίωμα να λάβει γνώση των σχετικών αποδεικτικών στοιχείων και να προβεί σε ανταπόδειξη. Η τήρηση της προαναφερόμενης διαδικασίας, καθώς και η λήψη υπόψη των απόψεων του ενδιαφερομένου, πρέπει να προκύπτουν από την αιτιολογία της πράξης…». Κατά πάγια νομολογία του ΣτΕ άλλωστε, το κατά το άρθρο 20 παρ. 2 του Συντάγματος (1975) δικαίωμα της προηγούμενης ακροάσεως του ενδιαφερομένου για κάθε διοικητική ενέργεια ή μέτρο που λαμβάνεται σε βάρος των δικαιωμάτων ή συμφερόντων ισχύει και στην περίπτωση της επιβολής σε μαθητή ως πειθαρχικής κυρώσεως της αλλαγής του σχολικού περιβάλλοντος (ΣτΕ 2793/1992, 133/1992, 4102/1983).
Υποκείμενο του δικαιώματος της προηγούμενης ακρόασης, όπως κατοχυρώνεται στο παραπάνω άρθρο του Συντάγματος και πλήθος διεθνών συμβάσεων, είναι, κατ’ αρχήν, ο ίδιος ο ανήλικος μαθητής, πρώτον διότι και οι ανήλικοι είναι υποκείμενα ατομικών δικαιωμάτων και πρέπει να αντιμετωπίζονται ως τέτοια (πολύ περισσότερο από την εκπαιδευτική κοινότητα) και, δεύτερον, διότι στη Διεθνή Σύμβαση Δικαιωμάτων του Παιδιού κατοχυρώνεται ειδικό δικαίωμα ακρόασης της γνώμης του παιδιού (Ν. 2101/92, άρθ. 12), το οποίο έχει ως εξής: «1. Τα Συμβαλλόμενα κράτη εγγυώνται στο παιδί που έχει ικανότητα διάκρισης το δικαίωμα ελεύθερης έκφρασης της γνώμης του σχετικά με οποιοδήποτε θέμα που το αφορά, λαμβάνοντας υπόψη τις απόψεις του παιδιού ανάλογα με την ηλικίας του και με το βαθμό ωριμότητάς του. 2. Για το σκοπό αυτόν θα πρέπει ιδίως να δίνεται στο παιδί η δυνατότητα να ακούγεται σε οποιαδήποτε διοικητική ή δικαστική διαδικασία που το αφορά, είτε άμεσα είτε μέσω ενός εκπροσώπου ή ενός αρμοδίου οργανισμού, κατά τρόπο συμβατό με τους διαδικαστικούς κανόνες της εθνικής νομοθεσίας».
Παράλληλα, φορέας άσκησης του ίδιου δικαιώματος είναι οι κηδεμόνες του ανηλίκου (συνήθως οι ασκούντες τη γονική μέριμνα), ιδίως στις περιπτώσεις που από την άσκησή του εξαρτάται το επίπεδο απόλαυσης ουσιαστικού ατομικού δικαιώματος (στη συγκεκριμένη περίπτωση του δικαιώματος στην εκπαίδευση). Οι κηδεμόνες του παιδιού ορίζονται άλλωστε ως εκπρόσωποί του στην εκπαιδευτική διαδικασία, όπου προβλέπεται δυνατότητα μόνο των ενήλικων μαθητών να εκπροσωπούν τον εαυτό τους σε αποφάσεις που τους αφορούν (ενδεικτικά βλ. Υ.Α. 148/2007, άρθ. 18 παρ. 6, όπου αναφέρεται ρητά: «Οι μαθητές που έχουν συμπληρώσει το 18ο έτος της ηλικίας τους μπορούν να χειρίζονται μόνοι τους τις σχολικές τους υποθέσεις»). Ο κηδεμόνας ή ο έχων τη γονική μέριμνα γονέας, που υπερασπίζεται εν γένει τις υποθέσεις του παιδιού (άρθρο 1518 ΑΚ, βλ. και ΣτΕ 1099/1996), είναι σε θέση νομικά, αλλά και στην πράξη, να προβάλει τις προβλεπόμενες ενδεχομένως ενστάσεις και να ασκήσει τυχόν δικαιώματα που απορρέουν εκ του νόμου, κατά τη διάρκεια της διαδικασίας, για το λόγο αυτό πρέπει να καλείται νομότυπα να παραστεί στη σχετική συνεδρίαση. Η αδυναμία του ανηλίκου (συνεκτιμώμενης της εκ των πραγμάτων ανισότιμης σχέσης εκπαιδευτικών – μαθητών) και η έλλειψη σχετικών γνώσεων είναι τουλάχιστον αυτονόητη. Η πρόσκληση εξάλλου των κηδεμόνων του ανηλίκου θα πρέπει να θεωρείται επιβαλλόμενη πολύ περισσότερο σε περιπτώσεις συζήτησης μέτρων, όπως η αλλαγή σχολικού περιβάλλοντος, που, σε αντίθεση με άλλα μικρότερης βαρύτητας (λ.χ. αποβολή), έχουν σοβαρές επιπτώσεις στη ζωή του μαθητή, αλλά και ολόκληρης της οικογένειάς του, η οποία μπορεί να υποχρεωθεί ακόμη και σε αλλαγή τόπου διαμονής (λ.χ. απομάκρυνση από το μόνο αθλητικό γυμνάσιο της πόλης).
 Από τη μέχρι σήμερα εμπειρία του Συνηγόρου του Πολίτη διαπιστώνονται ιδίως οι ακόλουθες περιπτώσεις παραβίασης του δικαιώματος προηγούμενης ακρόασης, κατά τη συνεδρίαση του Συλλόγου Διδασκόντων για τη λήψη απόφασης αλλαγής σχολικού περιβάλλοντος: 1) απουσία έγγραφης πρόσκλησης, 2) μη τήρηση προθεσμίας, 3) μη αναγνώριση δικαιώματος εκπροσώπησης του ανηλίκου από τον κηδεμόνα του, 4) παραβίαση του δικαιώματος στην ουσία του. Ειδικότερα: σε καμία περίπτωση από όσες χειρίσθηκε η Αρχή δεν είχε προηγηθεί έγγραφη πρόσκληση του μαθητή, σε καμία περίπτωση δεν είχε τηρηθεί η προθεσμία του πενταημέρου, στην πλειοψηφία των υποθέσεων, όχι μόνο δεν είχαν προσκληθεί προηγουμένως οι γονείς – κηδεμόνες, αλλά δεν τους επιτράπηκε η παρουσία στη συνεδρίαση, παρόλο που το ζήτησαν ως εκπρόσωποι του μαθητή. Τέλος, σε πολλές περιπτώσεις, η μελέτη των πρακτικών της διαδικασίας οδηγεί στην εκτίμηση ότι η ακρόαση των απόψεων του μαθητή είναι προβληματική, είτε επειδή γίνεται υπό πίεση, είτε επειδή δεν συνάγεται, όπως απαιτεί ο νόμος, η λήψη υπόψη των επιχειρημάτων του ανηλίκου κατά τη λήψη της απόφασης.

β) Ειδική και επαρκής αιτιολόγηση - Τήρηση αρχής αναλογικότητας
Σύμφωνα με το άρθρο 17 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας: «…2. Η αιτιολογία πρέπει να είναι σαφής, ειδική, επαρκής και να προκύπτει από τα στοιχεία του φακέλου».
Επομένως, η επιβολή της ανώτατης πειθαρχικής κύρωσης πρέπει να αιτιολογείται επαρκώς στη σχετική πειθαρχική απόφαση, για να μπορεί να εξακριβώσει ο ακυρωτικός δικαστής αν ορθά ασκήθηκε η διακριτική εξουσία του πειθαρχικού οργάνου κατά την επιμέτρηση της ποινής• και τούτο γιατί, σύμφωνα με το νόμο, κάθε ποινή επιβάλλεται ανάλογα με το βαθμό της παρέκκλισης του μαθητή από τη διαγωγή που οφείλει να έχει. Για να είναι δε πλήρης η σχετική αιτιολογία πρέπει να παρατίθενται στην πειθαρχική απόφαση τόσο τα πραγματικά περιστατικά που θεμελιώνουν το παράπτωμα όσο και οι λόγοι, για τους οποίους κρίθηκε ότι πρέπει να επιβληθεί η βαρύτερη ποινή της αλλαγής σχολικού περιβάλλοντος (ΣτΕ 73/1998, 32/1997, 1099/96, 705/1994, 2306/93, 2793/92). Πρέπει δηλαδή να περιγράφεται καταρχάς με σαφή και πλήρη τρόπο η συγκεκριμένη πράξη του μαθητή, εξαιτίας της οποίας ο Σύλλογος επιβάλλει την ποινή της αλλαγής περιβάλλοντος, ώστε να μπορεί να καταστεί δυνατή η αξιολόγηση της βαρύτητάς της, στο πλαίσιο του ακυρωτικού ελέγχου. Επιπλέον, για να μην πάσχει η αιτιολόγηση της απόφασης, απαιτείται να εξηγείται από το αποφασίζον όργανο η συγκεκριμένη επιλογή, στη βάση της βαρύτητας του παραπτώματος, της δυνατότητας ή μη επανορθωτικής επίδρασης του σχολείου και, ιδίως, του συμφέροντος του παιδιού, προς το οποίο αποβλέπουν οι χειρισμοί του εκπαιδευτικού συστήματος.
Από τη μελέτη των πρακτικών που συντάχθηκαν στις περιπτώσεις επιβολής της ποινής της αλλαγής περιβάλλοντος, οι οποίες τέθηκαν υπόψη του Συνηγόρου του Πολίτη, καθώς και από τη σχετική νομολογία του ΣτΕ, προκύπτει ότι συχνά: 1) δεν περιγράφεται με συγκεκριμένο τρόπο η συμπεριφορά του μαθητή που τιμωρείται (σε πολλές μάλιστα περιπτώσεις δεν γίνεται διάκριση μεταξύ συμπεριφορών διαφορετικών ατόμων), 2) δεν καταγράφονται οι θέσεις του μαθητή και των λοιπών μελών του Συλλόγου, 3) δεν αιτιολογείται η επιλογή της ποινής με τρόπο ικανοποιητικό, δηλαδή δεν εξηγείται αν το σχολείο έχει αξιοποιήσει προηγουμένως άλλα μέτρα (λ.χ. επίπληξη, αποβολή) για την αλλαγή της συμπεριφοράς του παιδιού ή έχει προβεί ανεπιτυχώς σε παιδαγωγικούς χειρισμούς, καθώς και γιατί εκτιμάται ότι η παρουσία του μαθητή στο σχολείο θα αποβεί πλέον σε βάρος του ίδιου και του σχολείου. Συχνά επίσης δεν φαίνεται να έχουν απασχολήσει, κατά την αιτιολόγηση της απόφασης για την απομάκρυνση του μαθητή από το σχολικό του περιβάλλον, άλλες σημαντικές παράμετροι, όπως η προηγούμενη συμπεριφορά του μαθητή, το ότι η σχολική χρονιά βρίσκεται στο τέλος της,  το ότι ο μαθητής βρίσκεται στον τελευταίο χρόνο της φοίτησής του, λίγο πριν τις εισαγωγικές εξετάσεις, η χρονική απόσταση μεταξύ του συμβάντος και της επιβολής της πειθαρχικής ποινής κ.λπ.

γ) Ιεραρχικός έλεγχος νομιμότητας των αποφάσεων του Συλλόγου Διδασκόντων 
Οι αποφάσεις του Συλλόγου Διδασκόντων, ως εκτελεστές διοικητικές πράξεις, υπόκειται, όπως τονίστηκε ήδη, σε έλεγχο από παντός είδους ελεγκτικούς της διοίκησης μηχανισμούς (ιεραρχικά ανώτερο όργανο, Συνήγορο του Πολίτη και, φυσικά, Δικαστήριο). Και αυτό διότι διαφορετικά ο μαθητής θα ήταν απροστάτευτος από ενδεχόμενη αυθαίρετη κρίση του Συλλόγου Διδασκόντων. Ο ιεραρχικός έλεγχος από τα προϊστάμενα όργανα της εκπαίδευσης, προκύπτει αυτονόητα από την ιεραρχική οργάνωση του κράτους (ΣτΕ 1678/1955) και τις γενικές αρχές του διοικητικού δικαίου.
Την ιεραρχική αυτή σχέση περιγράφει εξάλλου στην εκπαιδευτική διαδικασία ο Ν. 1304/1982, άρθ. 2 παρ. 1, 2, όπου ορίζεται ότι: «1. Η Διοίκηση και ο έλεγχος λειτουργίας των σχολείων ασκείται από τους προϊσταμένους των Διευθύνσεων ή Γραφείων Εκπαίδευσης. […] 2. Ο Προϊστάμενος Διεύθυνσης ή Γραφείου Εκπαίδευσης ασκεί διοίκηση και έλεγχο λειτουργίας των σχολείων της περιφέρειάς του» και το κατ’ εξουσιοδότηση του παραπάνω νόμου εκδοθέν Π.Δ. 340/1983 (άρθ. 2 παρ. 1), σύμφωνα με το οποίο: «1. Οι Προϊστάμενοι των Γραφείων της Δημοτικής, Μέσης Γενικής και Μέσης Τεχνικής Επαγγελματικής Εκπαίδευσης προΐστανται των Γραφείων  αυτών, ασκούν τον έλεγχο λειτουργίας των σχολείων της περιφέρειάς τους,…». Την απόφαση, επομένως, περί αλλαγής σχολικού περιβάλλοντος μπορούν να ελέγξουν «ως προς τη νομιμότητα αυτής τα ιεραρχικά προϊστάμενα όργανα, ήτοι κατά σειρά ο προϊστάμενος του οικείου γραφείου Μ.Ε., και εν αρνήσει αυτού ο Διευθυντής της οικείας Δ/νσεως και εν αρνήσει τούτου ο Δ/ντής Εκπαιδεύσεως του ΥΠΕΠΘ και τελικά το ΥΠΕΠΘ» (βλ. Εγκύκλιο ΥΠΕΠΘ Γ2/3632/2.9.1994, με την οποία γνωστοποιήθηκε η υπ’ αριθμ. 2485/1.9.1994 Γνωμοδότηση του Ν.Σ.Κ. – Γραφ. Νομ. Συμβούλου ΥΠΕΠΘ). Σε πιο πρόσφατη εξάλλου Γνωμοδότηση του ΝΣΚ (359/1996, Α΄ Τμήμα) έγινε δεκτό ότι «οι πράξεις του Συλλόγου Διδασκόντων ως οργάνου διοικητικού, υπόκεινται στον ιεραρχικό έλεγχο νομιμότητος του Υπουργού που αποβλέπει στην ορθότητα εφαρμογής των νόμων από το όργανο τούτο».
Ο έλεγχος νομιμότητας «αποβλέπει στην εξακρίβωση της ορθής ερμηνείας και εφαρμογής του νόμου και δύναται να απολήξει σε ακύρωση της πράξεως του υφισταμένου» (Εγκύκλιος ΥΠΕΠΘ, ό.π.). Η αρμοδιότητα ειδικότερα του ιεραρχικά ανώτερου διοικητικού οργάνου να ελέγξει πράξεις κατωτέρου οργάνου (Συλλόγου Διδασκόντων) δεν περιορίζεται, κατά την εκτίμηση του Συνηγόρου του Πολίτη, στον έλεγχο της εξωτερικής νομιμότητας της πράξης, αλλά εξικνείται μέχρις του ελέγχου της εσωτερικής νομιμότητας της πράξης, δηλαδή του ελέγχου της αιτιολογίας της πράξης και των άκρων ορίων της διακριτικής ευχέρειας του οργάνου. Ο Σύλλογος Διδασκόντων έχει υποχρέωση να ασκεί τη διακριτική του ευχέρεια όχι αυθαίρετα αλλά μέσα στα άκρα όρια, η υπέρβαση των οποίων συνιστά κακή χρήση της και λόγο ακυρότητας της πράξης. Ένα από τα στοιχεία που καθορίζουν τα άκρα όρια της διακριτικής ευχέρειας είναι η αρχή της αναλογικότητας, αρχή συνταγματικής περιωπής (άρθρο 25 παρ.3 του Συντάγματος), σύμφωνα με την οποία, το επαχθές μέτρο που επιβάλλεται στον διοικούμενο με τη διοικητική πράξη πρέπει να είναι ανάλογο προς το εξυπηρετούμενο δημόσιο συμφέρον.
Πρέπει ωστόσο να σημειωθεί, ότι ο έλεγχος νομιμότητας εκ μέρους των αρμόδιων οργάνων των Διευθύνσεων Δευτεροβάθμιας Εκπαίδευσης δεν φαίνεται αυτονόητος στα όργανα της εκπαίδευσης, ενώ έχει αμφισβητηθεί και στη νομολογία του ΣτΕ, κατά την οποία εκτιμάται (με αντίθετη πάντως μειοψηφία) ότι η ισχύουσα νομοθεσία προβλέπει μόνο δυνατότητα διατύπωσης υποδείξεων των προϊσταμένων προς τα όργανα των σχολείων. 
Σχεδόν πάγια είναι άλλωστε η απάντηση των κατά τόπους Διευθύνσεων Δευτεροβάθμιας Εκπαίδευσης και των Γραφείων Περιφερειακής Διεύθυνσης Δ.Ε. σε ενστάσεις που υποβάλλονται από κηδεμόνες μαθητών κατά των αποφάσεων των Συλλόγων για αλλαγή σχολικού περιβάλλοντος. Ειδικότερα, οι ενστάσεις απορρίπτονται στην πλειοψηφία των περιπτώσεων με την (πλημμελή) αιτιολόγηση ότι: «… τυγχάνουμε αναρμόδιοι για την ακύρωση, τροποποίηση ή αναστολή της επιβληθείσας, με την ανωτέρω πράξη του Συλλόγου Διδασκόντων, πειθαρχικής ποινής, εφόσον τηρήθηκαν όλες οι νόμιμες διαδικασίες για την έκδοσή της» (ενδεικτικά:                 2ου Γραφείο Περιφερειακής Δ/νσης Δ.Ε. Ανατολικής Αττικής). Επισημαίνεται μάλιστα ότι, οι προϊστάμενες αρχές δεν  προβαίνουν κατά κανόνα σε έλεγχο της τήρησης της διαδικασίας, όπως αυτή περιγράφηκε παραπάνω, δηλαδή στη βάση του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας και των γενικών αρχών του Διοικητικού Δικαίου. Δηλώνουν μάλιστα ότι αγνοούν την ύπαρξη τέτοιων υποχρεώσεων, όπως λ.χ. αυτών που σχετίζονται με την πρόσκληση σε προηγούμενη ακρόαση, την εκπροσώπηση του μαθητή στη συνεδρίαση. Επίσης δεν είναι συνήθης ο έλεγχος της αιτιολόγησης που περιλαμβάνεται στο πρακτικό.
Γίνεται αντιληπτό, με βάση τα παραπάνω, ότι η έλλειψη ειδικής και σαφούς ρύθμισης στην εκπαιδευτική νομοθεσία συμβάλλει στην πράξη στο να καταστεί η δυσμενής ατομική διοικητική πράξη της αλλαγής περιβάλλοντος ιεραρχικά ανέλεγκτη, σε αντίθεση με το πνεύμα και το γράμμα του νομοθετικού πλαισίου που διέπει τη λειτουργία της Διοίκησης, άρα και τη λειτουργία του σχολείου.

ΙΙ. Συμφέρον του παιδιού - παιδαγωγική αντιμετώπιση
Πέραν των τυπικών στοιχείων της διαδικασίας που οφείλει να ακολουθήσει ο Σύλλογος Διδασκόντων, κατά τη λήψη της απόφασης περί αλλαγής σχολικού περιβάλλοντος οφείλει να εξετάζει (και να αιτιολογεί) την προσφορότητα του συγκεκριμένου μέτρου υπό το πρίσμα του συμφέροντος του μαθητή. Το συμφέρον του παιδιού σύμφωνα με το νόμο , πρέπει να αποτελεί το βασικό γνώμονα κατά τη λήψη αποφάσεων που αφορούν στο παιδί, από όλους τους αρμόδιους φορείς. Ειδικότερα, το άρθρο 3 της Διεθνούς Σύμβασης για τα Δικαιώματα του Παιδιού (Ν. 2101/1992), ορίζει ότι: «Σε όλες τις αποφάσεις που αφορούν τα παιδιά, είτε αυτές λαμβάνονται από δημοσίους ή ιδιωτικούς οργανισμούς κοινωνικής προστασίας, είτε από τα δικαστήρια, τις διοικητικές αρχές ή από τα νομοθετικά όργανα, πρέπει να λαμβάνεται πρωτίστως υπόψη το συμφέρον του παιδιού». Η κατευθυντήρια αυτή αρχή του συμφέροντος του παιδιού πρέπει λοιπόν να λαμβάνεται υποχρεωτικά υπόψη σε κάθε περίπτωση.
Σε ό,τι αφορά ακριβώς την αναγκαιότητα και ωφελιμότητα της αλλαγής περιβάλλοντος για το μαθητή που παραβιάζει του κανόνες του σχολείου, σημειώνονται τα ακόλουθα, τα οποία είναι σκόπιμο να λαμβάνονται υπόψη κατά το σχηματισμό της κρίσης του Συλλόγου Διδασκόντων, αλλά και τον έλεγχο της νομιμότητας της σχετικής απόφασης:
Σύμφωνα με τα άρθρα 26 και 27 του Π.Δ. 104/1979, η ποινή της αλλαγής σχολικού περιβάλλοντος μπορεί να επιβληθεί σε μαθητή με απόφαση του Συλλόγου Διδασκόντων του σχολείου, αν η παρέκκλιση στη διαγωγή του δημιουργεί παιδαγωγικό πρόβλημα, το οποίο υπερβαίνει τις επανορθωτικές δυνατότητες του σχολικού πλαισίου. Τόσο η κρίση για την επιβολή της συγκεκριμένης ποινής όσο και η κρίση τού αν η συμπεριφορά του μαθητή παρουσιάζει τέτοιας μορφής απόκλιση, ώστε να μην είναι πλέον αντιμετωπίσιμη με τα «παιδαγωγικά όπλα» που διαθέτει η εκπαιδευτική κοινότητα, ανήκει στο Σύλλογο Διδασκόντων, ως το πλέον κατάλληλο όργανο, δεδομένου ότι γνωρίζει εκ του σύνεγγυς τη μαθητική κοινότητα και συμμετέχει στη μαθητική ζωή. Με δεδομένο όμως επίσης ότι, όπως διευκρινίσθηκε παραπάνω, η άσκηση της διακριτικής ευχέρειας του Συλλόγου ελέγχεται ως προς τα άκρα όριά της, αλλά και πρέπει να αποβαίνει σε όφελος του ανηλίκου τον οποίο αφορά, ο Σύλλογος οφείλει να λαμβάνει την πλέον συμφέρουσα –υπό τις περιστάσεις – απόφαση για το μαθητή και να τεκμηριώνει την κρίση του.
Ένα σχολείο, που επιδιώκει να λειτουργεί με βάση παιδαγωγικές αρχές και να προάγει το συμφέρον των παιδιών, οφείλει να αντιμετωπίζει τα πιθανά προβλήματα που δημιουργούνται από ενδεχόμενες παρεκτροπές με άξονα την πεποίθηση ότι καταρχήν τα παιδιά δεν είναι εκκολαπτόμενοι εγκληματίες, καθώς και ότι μέσα από χειρισμούς συζήτησης και ανάληψης ευθυνών μπορούν να κατανοήσουν γιατί μια πράξη τους, την οποία ίσως τα ίδια θεωρούν αστειότητα, έχει αρνητικές διαστάσεις γι’ αυτά και όποιον άλλο εμπλεκόμενο. Ένα παιδί που στο υπόλοιπο μέρος της σχολικής του ζωής λειτουργεί εντός των επιτρεπτών και ανεκτών ορίων, όπως αυτά έχουν επιβληθεί στη σχολική κοινότητα, θα πρέπει να έχει καταρχήν την ευκαιρία να ακούσει τους λόγους που καθιστούν την πράξη του προβληματική ως προς τις σχέσεις που αναπτύσσει με τα άλλα παιδιά.  Είναι πολύ πιθανό μια συζήτηση και προειδοποίηση ότι θα υπάρξει αυστηρότερη ποινή σε περίπτωση επανάληψης αντίστοιχης δράσης να αρκούν για να επιλυθεί το ζήτημα. Ο Συνήγορος του Πολίτη θεωρεί ότι όταν οι μαθητές εκπαιδεύονται κατάλληλα από τους διδάσκοντες στη λειτουργία των δημοκρατικών θεσμών, όταν αντιμετωπίζονται με σεβασμό στην προσωπικότητα τους και καλούνται να συμμετέχουν ουσιαστικά στη θέσπιση και εφαρμογή των κανόνων της σχολικής ζωής και όχι τυπικά «επί ειλημμένων αποφάσεων», τότε είναι οι ίδιοι πιο συνεπείς και δημιουργούν λιγότερα προβλήματα με τη συμπεριφορά τους. Αντίθετα, η εμπειρία δείχνει ότι, συνήθως, το παιδί που διώχνεται από ένα σχολείο στιγματίζεται, αποκόπτεται από τους φίλους του, ακολουθείται από την ποινή αυτή και στο επόμενο σχολείο και σπάνια η αλλαγή αυτή λειτουργεί θετικά. Συνεπώς, είναι δύσκολο, με την εξαίρεση ίσως ορισμένων περιπτώσεων, να επιχειρηματολογήσει κάποιος πειστικά υπέρ της επιλογής της αλλαγής περιβάλλοντος, με γνώμονα το συμφέρον του μαθητή που έχει παρεκκλίνει.
Από τη μελέτη των περιπτώσεων που απασχόλησαν την Αρχή γίνεται φανερό ότι, συνήθως, η ποινή της αλλαγής σχολικού περιβάλλοντος χρησιμοποιείται προκειμένου το σχολείο: 1) να απομακρύνει ένα μαθητή, τον οποίο δεν έχει βρει άλλους τρόπους για να αντιμετωπίσει, χωρίς ωστόσο, κατά κανόνα, να επιλύει το πρόβλημα, που είναι η βελτίωση της συμπεριφοράς του παιδιού στο σχολικό πλαίσιο, αλλά μετακυλώντας το σε άλλο σχολείο, 2) να λειτουργήσει αποτρεπτικά προς τους υπόλοιπους μαθητές για την αποφυγή παρόμοιων πράξεων στο μέλλον «αξιοποιώντας» το μαθητή ως παράδειγμα προς αποφυγήν. Αυτονόητο είναι ότι και οι δύο βάσεις επιβολής της αλλαγής περιβάλλοντος αντιβαίνουν στην «παιδαγωγική δεοντολογία», καθώς δεν συνάδουν με τη νομοθεσία και τη δεοντολογία που διέπει το σχολικό πλαίσιο, ούτε φυσικά τους στόχους της εκπαιδευτικής διαδικασίας.

ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ
Λαμβάνοντας υπόψη τις νομοθετικές προβλέψεις, τις διαπιστώσεις της Αρχής από τη διερεύνηση των συγκεκριμένων περιπτώσεων επιβολής της ποινής της αλλαγής σχολικού περιβάλλοντος, αλλά και την δια ζώσης επικοινωνία με μαθητές και εκπαιδευτικούς και προκειμένου να γίνουν πιο αποτελεσματικές οι διορθωτικές παρεμβάσεις του σχολικού πλαισίου σε περιπτώσεις μαθητών που διαταράσσουν επανειλημμένα τη σχολική ζωή, ο Συνήγορος του Πολίτη προτείνει τα εξής:

- Το Υπουργείο Παιδείας να προβεί σε αναλυτική έγγραφη ενημέρωση όλων των σχολείων και των προϊσταμένων αρχών (Γραφεία και Διευθύνσεις Δευτεροβάθμιας Εκπαίδευσης, Σχολικούς Συμβούλους κ.λπ.), σχετικά με την υποχρέωσή τους να ακολουθούν τις προβλέψεις του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας (ΚΔΔ/σίας, Ν. 2690/1999) όταν πρέπει να επιβάλλουν την ποινή της αλλαγής σχολικού περιβάλλοντος. Πρέπει, ειδικότερα, να ενημερωθούν οι εμπλεκόμενοι φορείς ότι η πράξη επιβολής της ποινής αλλαγής σχολικού περιβάλλοντος είναι εκτελεστή διοικητική πράξη και υπόκειται στη διαδικασία έκδοσης που προβλέπεται για κάθε διοικητική πράξη στο νόμο. Ως εκ τούτου, κατά την εκτίμηση του Συνηγόρου του Πολίτη,  υπόκειται σε ιεραρχικό έλεγχο (της εξωτερικής νομιμότητας της πράξης, αλλά και της άσκησης της διακριτικής ευχέρειας εκ μέρους του Συλλόγου Διδασκόντων). Επιπλέον, στην ενημέρωση αυτή θα πρέπει να γίνεται σαφής αναφορά σε συγκεκριμένες, επιμέρους ενέργειες που θα πρέπει να γίνονται ή στοιχεία τα οποία είναι σημαντικό να συμπεριλαμβάνονται στο σχετικό πρακτικό του Συλλόγου Διδασκόντων όπως:
α) η υποχρέωση της προηγούμενης ακρόασης ανηλίκου και γονέα/κηδεμόνα, (έγγραφη πρόσκληση προ πενθημέρου και καταγραφή των απόψεων του μαθητή και του κηδεμόνα)
β) η υποχρέωση ειδικής και επαρκούς αιτιολόγησης ως προς την αναγκαιότητα της ποινής, η οποία να περιλαμβάνει ιδίως τα πραγματικά περιστατικά, καθώς και τη συγκεκριμένη στάθμιση που οδήγησε σε αυτήν, ώστε να ελέγχεται η τήρηση της αρχής της αναλογικότητας και, γενικότερα, των άκρων ορίων της διακριτικής ευχέρειας του Συλλόγου. Όταν δε, με την ίδια απόφαση τιμωρούνται περισσότεροι του ενός μαθητές με την ίδια ποινή, η αιτιολογία θα πρέπει να διαχωρίζεται και για τον κάθε μαθητή χωριστά
γ) η αναλυτική αναφορά στις παιδαγωγικές μεθόδους, που χρησιμοποιήθηκαν σε προηγούμενες περιπτώσεις με τον συγκεκριμένο μαθητή και τα αποτελέσματά τους, η περιορισμένη επιτυχία ή αποτυχία των οποίων οδηγεί και στην υιοθέτηση της τελευταίας ως βέλτιστης λύσης
δ) η επιχειρηματολογία σχετικά με τους λόγους για τους οποίους εκτιμάται ότι ο συγκεκριμένος μαθητής θα ωφεληθεί από την αλλαγή αυτή.

- Για την άρση οποιασδήποτε αμφισβήτησης (ενδεχομένως εύλογης) σχετικά με τον ιεραρχικό έλεγχο νομιμότητας των αποφάσεων του Συλλόγου Διδασκόντων περί επιβολής ποινής αλλαγής σχολικού περιβάλλοντος, προτείνεται αυτό να ρυθμιστεί ρητά με νομοθετική πρόβλεψη.
 
- Οι διευθύνσεις των σχολείων να ενημερώνουν, ως οφείλουν, τους μαθητές στους οποίους επιβάλλεται το μέτρο της αλλαγής σχολικού περιβάλλοντος και τους γονείς/κηδεμόνες τους ως προς τη χρονική διάρκειά της (βλ. Ε3/705/1985 εγκύκλιο του Υπουργείου Παιδείας «η ποινή της αλλαγής σχολικού περιβάλλοντος αρ 30 και 31 Π.Δ. 294/79 ισχύει μόνο κατά τη διάρκεια του σχολικού έτους και μετά την λήξη δηλαδή το επόμενο σχολικό έτος ο μαθητής μπορεί να επανέλθει στο πρώτο σχολείο που φοιτούσε»).

- Η επιβολή του μέτρου της αλλαγής σχολικού περιβάλλοντος δεν θα πρέπει να αιτιολογείται από την επιδίωξη του παραδειγματισμού των υπολοίπων μαθητών. Επιπλέον δεν θα πρέπει να λαμβάνει χώρα, επειδή το σχολείο αδυνατεί να αντιμετωπίσει τα προβλήματα συμπεριφοράς ενός μαθητή, με αποτέλεσμα να τα μετακυλύει σε άλλο σχολείο. Το Υπουργείο θα πρέπει να μεριμνήσει για την καθοδήγηση και υποστήριξη των εκπαιδευτικών με στόχο την αποφυγή των παραπάνω άστοχων επιλογών και την ουσιαστική ενασχόλησή τους με τα πραγματικά προβλήματα των εφήβων που παραβαίνουν τους κανόνες του  σχολείου.

- Η επιβολή του μέτρου αλλαγής σχολικού περιβάλλοντος, όπως άλλωστε όλες οι κυρώσεις που επιβάλλονται από το σχολείο, δεν θα πρέπει να ανακοινώνεται δημόσια με ονομαστική αναφορά στους μαθητές στους οποίους επιβάλλεται, καθώς αυτή η πρακτική ενδέχεται να θίγει την αξιοπρέπειά τους και να περιορίζει την παιδαγωγική αξία της ποινής.

- Επισημαίνεται ότι είναι σημαντικό η σχολική ζωή να διέπεται από γνωστούς εξαρχής και ξεκάθαρους κανόνες, οι οποίοι να τηρούνται από όλους και αν είναι δυνατό, να έχουν θεσπιστεί μετά από ουσιαστική διαβούλευση με τους μαθητές. Κανόνες που να στοχεύουν στην εύρυθμη λειτουργία του σχολείου και που δεν  απορρέουν από την υποκειμενική κρίση μεμονωμένων εκπαιδευτικών, όπως λ.χ. σε θέματα εμφάνισης. Η σύνταξη σχολικού κανονισμού στην αρχή της σχολικής χρονιάς, κατόπιν σχετικής δημοκρατικής συζήτησης με τους μαθητές, η συνέπεια εκ μέρους του εκπαιδευτικού προσωπικού και η σταθερότητα στην αντιμετώπιση των προβλημάτων μειώνουν σε μεγάλο βαθμό την αναγκαιότητα λήψης ακραίων πειθαρχικών μέτρων. Αντίθετα η υπερβολική χαλαρότητα για μεγάλα χρονικά διαστήματα, η ασυνέπεια λόγων και πράξεων και η μη τήρηση των συμφωνηθέντων ωθεί σε επαναλαμβανόμενες παραβιάσεις από μαθητές, οι οποίοι «ξαφνικά» απειλούνται με αλλαγή σχολικού περιβάλλοντος όταν οι εκπαιδευτικοί συνειδητοποιούν ότι άλλες ενέργειές τους δεν έχουν αποτέλεσμα. Η νομοθετική πρόβλεψη, επομένως, του θεσμού των σχολικών κανονισμών και η κατάλληλη υποστήριξη των σχετικών διαδικασιών μέσω κατευθυντηρίων από το Υπουργείο, θα μπορούσε να αποτελέσει ένα αξιόλογο όπλο στη διάθεση της εκπαιδευτικής κοινότητας για το χειρισμό παρεκτροπών των μελών  της και, γενικότερα, τη διασφάλιση της εύρυθμης λειτουργίας της.

- Το Π.Δ. 104/1979, που ρυθμίζει τα ζητήματα των κυρώσεων / ποινών στην Δευτεροβάθμια Εκπαίδευση, χρειάζεται να επικαιροποιηθεί, ούτως ώστε να δίνει τη δυνατότητα στα σχολεία να αξιοποιούν περισσότερες εναλλακτικές μεθόδους «συμμόρφωσης» των μαθητών, να καθιστά δε σαφές ότι η αλλαγή σχολικού περιβάλλοντος είναι το έσχατο μέτρο, το οποίο λαμβάνει χώρα μόνο προς το συμφέρον του μαθητή και εφόσον έχουν εξαντληθεί όλα τα άλλα παιδαγωγικά μέτρα/κυρώσεις. Τέτοιου είδους μέτρα θα μπορούσε να είναι για παράδειγμα η  επανόρθωση υλικών ζημιών με προσωπική εργασία, η συνεισφορά σε εργασίες βελτίωσης του σχολικού χώρου, η σύνταξη γραπτών εργασιών με θέμα σχετικό με το πρόβλημα που δημιουργήθηκε, κ.α.. Στην περίπτωση αυτή ιδιαίτερη προσοχή θα πρέπει να δίνεται αφενός στην συναίνεση του μαθητή, αφετέρου δε στην αποφυγή της προσβολής της προσωπικότητάς του και οποιασδήποτε προσωπικής του διακινδύνευσης. Επίσης, θα πρέπει να δοθεί έμφαση στην προσεκτική διαδικασία ακρόασης – αιτιολόγησης των πράξεων των μαθητών, και να προβλεφθεί η δυνατότητα έγγραφης δέσμευσης για μη επανάληψη συμπεριφοράς όπως και επιβολής ποινών με ανασταλτικό χαρακτήρα.

Καταλήγοντας, η εκτίμηση της Αρχής, δεδομένης της έντασης και έκτασης του προβλήματος που σχετίζεται με την ποινή της αλλαγής περιβάλλοντος στο ελληνικό εκπαιδευτικό σύστημα, είναι ότι θα ήταν βοηθητική η παροχή κατευθύνσεων και η ανάληψη πρωτοβουλιών εκ μέρους του Υπουργείου, σύμφωνα με όσα εκτέθηκαν παραπάνω, ώστε να δοθεί η δυνατότητα αξιοποίησής τους ενόψει της ερχόμενης σχολικής χρονιάς. Στο πλαίσιο αυτό παρακαλούμε για την έγγραφη ενημέρωσή μας για τις θέσεις και τις ενέργειες του Υπουργείου σας σχετικά με τα παραπάνω.

Σας ευχαριστούμε εκ των προτέρων και βρισκόμαστε στη διάθεσή σας για οποιαδήποτε συνεργασία, στο πλαίσιο της παραπάνω πρότασης.

Με τιμή
Γιώργος Μόσχος
Βοηθός Συνήγορος του Πολίτη
για τα Δικαιώματα του Παιδιού

Κοιν.: Γραφείο Υπουργού Παιδείας, Δια Βίου Εκπαίδευσης και Θρησκευμάτων