Αθήνα 3.9.2008, 08:01
Βασικός ανασταλτικός παράγοντας στην ανάπτυξη της επιχειρηµατικής δραστηριότητας στην Ελλάδα είναι το ασταθές και ασαφές θεσµικό πλαίσιο, που καταλήγει να επιβαρύνει µε σηµαντικό κόστος τις επιχειρήσεις τόσο κατά την ίδρυση όσο και κατά τη λειτουργία τους.

Στο παραπάνω συμπέρασμα κατέληγε το 2006 ο Συνήγορος του Πολίτη, σε μια προσπάθεια να καταγράψει την εµπειρία του σχετικά µε τις επιπτώσεις που έχει η κακοδιοίκηση στην ανάπτυξη της επιχειρηµατικής δραστηριότητας στην Ελλάδα.

Ενδεικτική των διαπιστώσεων στις οποίες κατέληγε η σχετική έκθεση είναι η πρόσφατη περίπτωση µεγάλης εταιρείας κατασκευής οικιακών συσκευών µε αξιόλογη εξαγωγική δραστηριότητα, η οποία, χωρίς ευθύνη της, επιβαρύνθηκε µε σηµαντικό φορολογικό κόστος λόγω παλινωδιών της πολιτικής στήριξης των ιδιωτικών επενδύσεων.

Μη μπορώντας να παρακολουθήσει τις παλινωδίες και τις ασάφειες των αποφάσεων των συναρμόδιων υπουργείων, η επιχείρηση ζήτησε τη συνδρομή του Συνήγορου του Πολίτη, ο οποίος και επιλήφθηκε του θέματος.

Η υπόθεση
Ας πάρουμε όμως τα πράγματα από την αρχή, όπως τα περιγράφει η σχετική αναφορά του Συνηγόρου.

Στα πλαίσια της πολιτικής της ενίσχυσης των ιδιωτικών επενδύσεων και σε συνέχεια των αντίστοιχων διατάξεων του Ν.1828/1989, µε το Ν.3220/2004 άρθρα 2 και 3 δόθηκε η δυνατότητα σε επιχειρήσεις να σχηµατίσουν από τα αδιανέµητα κέρδη τους των οικονοµικών ετών 2004 και 2005 (χρήσεις 2003 και 2004) ειδικό αφορολόγητο αποθεµατικό επενδύσεων. Το αποθεµατικό αυτό όφειλε να χρησιµοποιηθεί για την πραγµατοποίηση επενδύσεων ισόποσης τουλάχιστον αξίας µέσα στην επόµενη τριετία από το χρόνο σχηµατισµού του. Οι επιχειρήσεις που προέβησαν στον σχηµατισµό του ειδικού αφορολόγητου αποθεµατικού µε σκοπό την πραγµατοποίηση επενδύσεων σύµφωνα µε τους όρους των εν λόγω διατάξεων απαλλάχθηκαν από τον ισόποσο φόρο εισοδήµατος.

Ωστόσο, σύµφωνα µε το γενικό κανόνα του άρθρου 87 της Συνθήκης Ε.Ε., για τις κρατικές ενισχύσεις που θεσµοθετούνται από τα κράτη-µέλη «Ενισχύσεις που χορηγούνται υπό οποιαδήποτε µορφή από τα κράτη ή µε κρατικούς πόρους και που νοθεύουν ή απειλούν να νοθεύσουν τον ανταγωνισµό διά της ευνοϊκής µεταχειρίσεως ορισµένων επιχειρήσεων ή ορισµένων κλάδων παραγωγής είναι ασυµβίβαστες µε την κοινή αγορά, κατά το µέτρο που επηρεάζουν τις µεταξύ κρατών µελών συναλλαγές, εκτός αν η παρούσα συνθήκη ορίζει άλλως». Στις παρ. 2 και 3 του ιδίου άρθρου θεσπίζονται παρεκκλίσεις από τον παραπάνω γενικό κανόνα και καθορίζεται ποιές ενισχύσεις συµβιβάζονται ή θεωρούνται ότι συµβιβάζονται µε την Ε.Ε.

Περαιτέρω, στο άρθρο 88 της Συνθήκης ορίζεται ότι «η Επιτροπή εξετάζει διαρκώς τα καθεστώτα ενισχύσεων που υφίστανται στα κράτη-µέλη και εάν διαπιστώσει, αφού τάξει προηγουµένως στους ενδιαφεροµένους προθεσµία για να υποβάλουν τις παρατηρήσεις τους, ότι ενίσχυση που χορηγείται από ένα κράτος ή µε κρατικούς πόρους  δεν συµβιβάζεται µε την κοινή αγορά κατά το άρθρο 87, ή ότι η ενίσχυση αυτή εφαρµόζεται καταχρηστικώς, αποφασίζει ότι το εν λόγω κράτος οφείλει να την καταργήσει ή να την τροποποιήσει εντός προθεσµίας που η ίδια καθορίζει». Στο ίδιο άρθρο επίσης ορίζεται ότι «η Επιτροπή ενηµερώνεται εγκαίρως περί των σχεδίων που αποβλέπουν να θεσπίσουν ή να τροποποιήσουν τις ενισχύσεις, ώστε να δύναται να υποβάλει τις παρατηρήσεις της. Αν κρίνει ότι σχέδιο ενισχύσεως δεν συµβιβάζεται µε την κοινή αγορά, κατά το άρθρο 87, κινεί αµελλητί τη διαδικασία που προβλέπεται από την προηγούµενη παράγραφο. Το ενδιαφερόµενο κράτος µέλος δεν δύναται να εφαρµόσει τα σχεδιαζόµενα µέτρα πριν η Επιτροπή καταλήξει σε τελική απόφαση».

Με βάση τα παραπάνω, προκειµένου ένα κράτος - µέλος να θεσπίσει ή τροποποιήσει κάποιο καθεστώς κρατικών ενισχύσεων οφείλει, προτού το θέσει σε εφαρµογή, να το κοινοποιεί στη Γενική ∆ιεύθυνση Ανταγωνισµού της Ε.Ε. προκειµένου να κριθεί η συµβατότητά του µε τις παρεκκλίσεις που ορίζουν το άρθρο 87, οι σχετικές κατευθυντήριες γραµµές για τις κρατικές ενισχύσεις περιφερειακού χαρακτήρα και οι Κανονισµοί.

Στα πλαίσια αυτής της διαδικασίας, τόσο οι προϊσχύσαντες του 3220/2004
αναπτυξιακοί νόµοι όσο και ο ισχύων 3299/2004 κοινοποιήθηκαν στην Ε.Ε. και κρίθηκαν συµβατοί. Κατά την ψήφιση όµως και θέση σε ισχύ του καθεστώτος ενισχύσεων του ειδικού αφορολόγητου αποθεµατικού επενδύσεων (Ν. 3220/2004 άρθρα 2 και 3), το υπουργείο Οικονοµικών δεν κοινοποίησε, ως όφειλε σύµφωνα µε τα παραπάνω, το νοµοσχέδιο στην Ε.Ε. προς έγκριση. Αποτέλεσµα αυτού ήταν η Ε.Ε. να ζητήσει από το υπουργείο Οικονοµικών να προβεί έστω και καθυστερηµένα στην κοινοποίηση του νόµου, καθώς, όπως επεσήµαινε, το ειδικό αφορολόγητο αποθεµατικό επενδύσεων αποτελεί κρατική ενίσχυση και έπρεπε να τηρηθεί η σχετική διαδικασία. Το υπουργείο Οικονοµικών θεωρώντας ότι το ειδικό αφορολόγητο αποθεµατικό επενδύσεων
αποτελεί εσωτερική φορολογική ρύθµιση και όχι κρατική ενίσχυση δεν προέβη σε κοινοποίηση του νόµου.

Κατόπιν αυτού, η Ε.Ε. εφάρµοσε τη διαδικασία του άρθρου 88 της Συνθήκης και έκρινε ότι το καθεστώς του ειδικού αφορολόγητου αποθεµατικού επενδύσεων συνιστά κρατική ενίσχυση µη συµβατή µε τις παρεκκλίσεις του άρθρου 87. Για το λόγο αυτό υποχρέωσε την ελληνική κυβέρνηση να επιβάλει στις επιχειρήσεις που είχαν κάνει ήδη χρήση του κινήτρου και είχαν σχηµατίσει το ειδικό αφορολόγητο αποθεµατικό επενδύσεων να το «ακυρώσουν», δηλαδή να καταβάλουν τον αναλογούντα φόρο. Στα πλαίσια αυτής της υποχρέωσης ψηφίστηκε η διάταξη του άρθρου 47 του Ν. 3614/07 για την ανάκτηση της κρατικής ενίσχυσης.

Ανάκτηση φοροαπαλλαγής
Η Επιτροπή µε απόφασή της τον Ιούλιο 2007 έκρινε ότι το εν λόγω αφορολόγητο αποθεµατικό των χρήσεων 2003 και 2004 συνιστούσε κρατική (άρα παράνοµη) ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 87 της Συνθήκης της ΕΚ και αποφάσισε την έντοκη ανάκτησή του. Η ανάκτηση θα γινόταν δια της φορολόγησης του ειδικού αφορολόγητου αποθεµατικού µε τους φορολογικούς συντελεστές που ίσχυαν κατά τον χρόνο υποβολής της δήλωσης φορολογίας εισοδήµατος ανάλογα µε τη νοµική µορφή κάθε επιχείρησης.

Σε συµµόρφωση µε την ανωτέρω απόφαση της Ε.Ε. το υπουργείο Οικονοµίας και Οικονοµικών µε το άρθρο 47 (ανάκτηση κρατικής ενίσχυσης) του Ν.3614/2007 (∆ιαχείριση, έλεγχος και εφαρµογή αναπτυξιακών παρεµβάσεων για την προγραµµατική περίοδο 2007-2013) προσδιόρισε τις ειδικότερες λεπτοµέρειες της διαδικασίας ανάκτησης του ειδικού αφορολόγητου αποθεµατικού ενώ µε την παρ. 2 καθόρισε τις περιπτώσεις όπου δεν συντρέχει περίπτωση ανάκτησης, δηλαδή τις περιπτώσεις που εξαιρούνται.

Ειδικότερα εξαιρούνταν των διατάξεων περί ανάκτησης κρατικής ενίσχυσης, µεταξύ άλλων, οι επιχειρήσεις που έτυχαν απαλλαγής (ενίσχυσης) για ποσό φόρου εισοδήµατος άνω των 100.000 ευρώ υπό την προϋπόθεση ότι πραγµατοποίησαν (επενδυτικές και λοιπές) δαπάνες οι οποίες εµπίπτουν κατ’ επιλογήν ή σωρευτικά στις ακόλουθες περιπτώσεις:
- στις διατάξεις του Ν.2601/1988 (που προσδιορίζει τις δαπάνες για κάθε
κατηγορία δραστηριότητας ανά περιοχή εφαρµογής της φορολογικής
απαλλαγής) ή του Ν. 3299/2004 (που προσδιορίζει τις κατηγορίες
δαπανών των επενδυτικών σχεδίων ανά περιοχή εφαρµογής ενισχύσεων).
Σύµφωνα µε την παρ. 3 του άρθρου 47 από το ποσό του σχηµατισθέντος ειδικού αφορολογήτου αποθεµατικού αφαιρούνται οι πραγµατοποιηθείσες δαπάνες επενδύσεων της προηγούµενης παραγράφου και το προκύπτον υπόλοιπο υπόκειται σε φορολογία εισοδήµατος µε τον συντελεστή του οικονοµικού έτους από τα κέρδη του οποίου σχηµατίσθηκε το αποθεµατικό.

Οι επιχειρήσεις που υπάγονται στις διατάξεις του άρθρου 47 υποχρεώθηκαν να υποβάλουν ειδική συµπληρωµατική δήλωση φορολογίας εισοδήµατος για τα οικεία οικονοµικά έτη µέχρι τις 14-12-2007.

Προκειµένου να αποδειχθούν οι δαπάνες των επιχειρήσεων για επενδύσεις υψηλής τεχνολογίας και να καλυφθεί το αποθεµατικό ζητήθηκε από το υπουργείο Οικονοµίας και Οικονοµικών δια της 1148/11-12-2007 Εγκυκλίου2 να προσκοµισθεί βεβαίωση του υπουργείου Ανάπτυξης για τον χαρακτηρισµό των εν λόγω επενδύσεων ως υψηλής τεχνολογίας. Η Βεβαίωση αυτή θα συνυποβαλλόταν µε την συµπληρωµατική δήλωση φορολογίας εισοδήµατος στην αρµόδια ∆ΟΥ.

Το πρόβλημα
Η εταιρεία υπέβαλε, όπως προβλεπόταν, εµπρόθεσµα συµπληρωµατική φορολογική δήλωση για την ανάκτηση του Ειδικού Αφορολόγητου Αποθεµατικού στην ∆ΟΥ ΦΑΒΕ Αθηνών. Παράλληλα προσκόµισε βεβαίωση του υπουργείου Ανάπτυξης δια της οποίας της αναγνωρίστηκε επένδυση πολυετούς επιχειρηµατικού σχεδίου ύψους 8.717.838,64 ευρώ, µε χρόνο υλοποίησης δαπανών τα έτη 2005-2007 µε κεφάλαιο προερχόµενο από το αφορολόγητο αποθεµατικό των ετών 2003 και 2004. Η εταιρεία δεν ενέταξε στο επενδυτικό της σχέδιο δαπάνες για το 2004 (παρότι και εκείνες θα µπορούσαν να ενταχθούν στο υλοποιούµενο πολυετές επιχειρηµατικό σχέδιο) γιατί δεν ήταν βέβαιη αν οι δαπάνες που πραγµατοποιήθηκαν το έτος αυτό θα της αναγνωρίζονταν, καθώς κατά την περίοδο εκείνη (2004) ίσχυε ο ν. 2601/1998 ο οποίος για τα πολυετή επιχειρηµατικά σχέδια παρείχε µόνο το κίνητρο της επιχορήγησης και όχι και εκείνο της φορολογικής απαλλαγής.

Το πρόβληµα που παρουσιάστηκε αφορούσε το αφορολόγητο αποθεµατικό του 2003. Αν και η εταιρεία, όπως προαναφέρθηκε, είχε αποδεδειγµένα πραγµατοποιήσει δαπάνες επενδύσεων για τα έτη 2003, 2004, 2005 και 2006 υπέβαλε ως εξαιρούµενες δαπάνες (δια του επιχειρηµατικού σχεδίου) µόνο αυτές των ετών 2005 και 2006.

∆υστυχώς ο Ν. 3220/2004, άρθρο 2, παρ.3 ορίζει ότι οι επιχειρήσεις υποχρεούνται µέσα στον πρώτο χρόνο της τριετίας να δαπανήσουν για την πραγµατοποίηση της επένδυσης ποσό ίσο τουλάχιστον µε το ένα τρίτο (1/3) του σχηµατισθέντος ειδικού αφορολόγητου αποθεµατικού. Αφού λοιπόν δεν δηλώθηκαν εξαιρούµενες δαπάνες για το 2004, η ∆ΟΥ ΦΑΒΕ θεώρησε ότι δεν καλύπτεται η προϋπόθεση της παρ. 3 και κατά συνέπεια δεν αναγνωρίζεται απαλλαγή για την χρήση 2003. Αυτό θα είχε ως αποτέλεσµα να κληθεί η εταιρεία να καταβάλει πρόσθετους φόρους άνω των 1.827.000 ευρώ.

Η εταιρεία υπέβαλε στις 7-3-2008 ερώτηµα και στην συνέχεια στις 20-3-2008
πρόσθετες διευκρινίσεις προς την ∆νση Φορολογίας Εισοδήµατος (∆12) του
υπουργείου αναφορικά µε την κάλυψη του 1/3 του σχηµατισθέντος στη χρήση 2003 αποθεµατικού, οι οποίες δεν έγιναν δεκτές. Η απάντηση του υπουργείου, σε µεγάλο µέρος της ασαφής και δυσνόητη, εξανάγκασε την εταιρεία να προσφύγει στον Συνήγορο του Πολίτη (Α.Π. 5369/8-4-2008) ζητώντας τον έλεγχο της νοµιµότητας της απόφασης της διοίκησης.

Η Αρχή, ανταποκρινόµενη άµεσα, προέβη στη διοργάνωση σύσκεψης στο υπουργείο στις 9-5-2008, στην οποία παρέστησαν από πλευράς Υπουργείου ο Γ.Γ. Φορολογικών και Τελωνειακών Θεµάτων, ο διευθυντής Φορολογίας Εισοδήµατος και ο προϊστάµενος του Τµήµατος Φορολογίας Νοµικών Προσώπων, από πλευράς εταιρείας ο νοµικός σύµβουλος, ο οικονοµικός σύµβουλος και ο προϊστάµενος λογιστηρίου, καθώς και κλιµάκιο του Κύκλου Σχέσεων Κράτους - Πολίτη υπό τη Βοηθό Συνήγορο του Κύκλου.

Από τη σύσκεψη προέκυψε, όσον αφορούσε τις δαπάνες του 2004, ότι δεν
αναγνωρίζονταν γιατί είχαν πραγµατοποιηθεί σε περιοχή εκτός εφαρµογής της
φορολογικής απαλλαγής, συνεπώς από αυστηρά νοµική σκοπιά νοµίµως δεν
αναγνωριζόταν απαλλαγή για τη χρήση του 2003. Παρά ταύτα πρέπει να επισηµανθεί ότι η 1148/11-12-2007 Εγκύκλιος του Υπουργείου όχι µόνο δεν παρείχε κατά την άποψη της Αρχής επαρκή σε αριθµό παραδείγµατα (σε αντίθεση µε άλλες εγκυκλίους του ιδίου Υπουργείου) για την ορθή και ουσιαστική κατανόηση των προϋποθέσεων για την ανάκτηση της φοροαπαλλαγής, αλλά το περιεχόµενό της στόχευε κατά κύριο λόγο στην εξυπηρέτηση και κάλυψη των αναγκών των υπηρεσιών του υπουργείου και όχι στην διευκόλυνση των υπόχρεων φορολογούµενων επιχειρήσεων.

Κατόπιν αυτών ο Συνήγορος του Πολίτη κατέληξε στο συμπέρασμα ότι η διοίκηση, λόγω της µη έγκαιρης κοινοποίησης στην Ε.Ε. του σχετικού νόµου, φέρει την αποκλειστική ευθύνη για την ζηµία που προκαλείται τόσο στην επιχειρηµατική δραστηριότητα εν γένει όσο και στις µεµονωµένες επιχειρήσεις που αποφασίζουν να εµπιστευθούν αυτήν και τις υπηρεσίες της.

Οι ίδιες οι αδυναµίες του κρατικού µηχανισµού όσον αφορά τις εκάστοτε ασκούµενες πολιτικές, η ασυνέπεια του και η µη εύρυθµη λειτουργία των υπηρεσιών του µετακυλύονται ως κυρώσεις, και µάλιστα δυσµενέστατες, στους επενδυτές οι οποίοι εµπιστευόµενοι την Πολιτεία πραγµατοποίησαν τις επενδύσεις τους. Αιφνιδίως, από τη θέση του ευνοούµενου - δικαιούχου της ενίσχυσης βρίσκονται στη θέση του τιµωρούµενου - υπόχρεου σε έντοκη καταβολή του φόρου - αναπτυξιακού κινήτρου.

Η ελλιπής δε ενηµέρωση και πληροφόρηση των ενδιαφερόµενων για τις υποχρεώσεις και τα δικαιώµατά τους σε σχέση µε τις εκάστοτε διαδικασίες που απαιτούνται για την ολοκλήρωσή τους αποτελεί µια ακόµη σηµαντική παράµετρο ενός πάγιου προβλήµατος.

Ακόµη και µεγάλες επιχειρήσεις µε εξειδικευµένο προσωπικό (δικηγόρους, λογιστές, συµβούλους κ.λπ.) δεν κατορθώνουν πάντοτε να αντισταθµίσουν αυτόν τον αρνητικό παράγοντα και να µειώσουν το κόστος του ελλείµµατος πληροφόρησης και των οικονοµικών και λειτουργικών κυρώσεων που αυτό δύναται να επιφέρει, καταλήγει η έκθεση του Συνηγόρου του Πολίτη.